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      試點 30 城,下雨仍內澇,海綿城市建設為何這么難?

      ZAKER貴陽 08-06 1

      8 月 1 日 -2 日,河南鄭州市區出現大到暴雨,個別站點大暴雨,市區多處出現內澇。不少市民感慨,一場暴雨讓鄭州變成了 " 東方水城 ":" 終于知道為什么很多路都叫航海路、長江路、黃河路了,逢雨必淹啊。" 還有市民吐槽:" 這塊大海綿,吸水不沾弦(當地方言,不靠譜的意思)"。

      " 大海綿 ",指的是鄭州于 2016 年入選河南省海綿城市建設省級試點。而海綿城市,是指城市要建設得像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的 " 彈性 ",下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水 " 釋放 " 并加以利用。

      當時,鄭州對其城區的內澇防治設計重現期為 50 年一遇,其他規劃區為 20 年一遇。此后,鄭州在海綿城市建設方面投入了大量人力物力財力。根據《鄭州市海綿城市專項規劃(2017-2030 年)》,該市至 2020 年建設海綿城市項目總投資將達到 534.8 億元。

      雖然愿景很好、投資甚巨,但在許多市民的直觀感受中,每逢大暴雨總是會出現內澇," 海綿 " 城市效果似乎還很難實現。而這也是全國許多試點建設海綿城市的地方都曾出現的情況。

      按照國務院辦公廳 2015 年 10 月印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》,到 2020 年城市建成區 20% 以上的面積要達到降雨就地消納和利用的目標。但根據許多試點城市的實際情況,投入大量資金、建設許多項目,還是很容易出現內澇,這是為什么?海綿城市的目標真的難以實現嗎?

      讓城市不再 " 看海 "

      " 下水道是一座城市的良心 ",北京市民胡立善一直深信這句話。根據他的觀察,北京這座城市下水道比較好的地方,就在他上班的亦莊。

      2018 年 7 月中旬,一場大暴雨降臨北京。眾多科技公司扎堆的海淀區后廠村、西二旗的一些路段出現內澇,地圖上顯示出現大量 " 積水事件 ",許多人不得不 " 趟水 " 上班。

      " 真正建成了海綿城市,即使再大的雨,路面也沒有一點積水,那就好了。" 胡立善很期待這樣的效果能擴展到更多地方。

      "7.21 大雨 ",指的是 2012 年 7 月 21 日至 22 日 8 時左右,北京及其周邊地區遭遇 61 年來最強暴雨及洪澇災害。

      這是一場城市建設的悲劇。在此之后,海綿城市建設被提上議程。

      2013 年 12 月,中央城鎮化工作會議提出,提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來,優先考慮更多利用自然力量排水,建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

      2015 年 10 月,國務院辦公廳印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出,要將 70% 的降雨就地消納和利用,到 2020 年城市建成區 20% 以上的面積達到目標要求,2030 年 80% 以上的面積達到目標要求。

      此外,《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》、《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》、《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》,以及《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》,都提及要提升城市的排水能力,并加強對老舊排水管網的改造力度,推進雨污分流管網改造和建設等方案。

      " 滲、滯、蓄、凈、用、排 " 是海綿城市建設的 " 六字訣 "。浙江工業大學建筑工程學院執行院長陳前虎教授告訴記者,海綿城市建設的一大特點就是直面現實問題,根據每個城市的水質、水環境情況因地制宜。

      根據陳前虎的調研,在浙江嘉興等工業化程度較高的地區,首先要解決的是工業污染對水質的影響;在浙江蘭溪等城市,則要解決防洪、內澇等核心問題;在甘肅等西北地區首先要考慮的是如何把水資源留下來,如何高效利用水資源。" 不同的情況,要采取的手段和措施也是不一樣的。"

      因此,我國于 2015 年和 2016 年前后公布了兩批、共 30 個海綿城市建設試點城市名單。這些試點城市有很強的地域代表性,也包括了不同的城市規模,直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市都有。

      30 個試點城市積累了哪些經驗

      為鼓勵各地建設海綿城市,相關部門出臺了多項利好政策,給予了大額財政補貼。尤其是 30 個試點城市,普遍獲得了大量真金白銀的支持。

      例如,第一批 16 個試點城市普遍要進行舊城改造,結合棚改、危改、舊城改造進行海綿城市建設,前三年計劃試點區域總面積 435 平方公里,共設置了建筑與小區、道路與廣場、園林綠地、地下管網、水系整治等各類項目 3159 個,總投資 865 億元。

      住建部有關負責人曾透露,預計海綿城市建設投資將達到每平方公里 1 億元至 1.5 億元。如果再加上地方財政以及各種社會資本的投入,全國投入海綿城市建設的資金體量巨大。這些試點積累了哪些經驗?

      今年 4 月,住建部、財政部、水利部組織開展海綿城市建設三年終期考評,江西萍鄉獲評優秀等次第一名,并獲得財政部海綿城市試點獎勵資金 1.2 億元。此前,萍鄉已連續兩年獲得全國海綿城市試點建設年度績效考評第一。

      萍鄉的經驗是什么?萍鄉市副市長、市海綿辦主任葉華林曾在接受媒體采訪時表示,作為一項復雜、龐大的系統工程,海綿城市建設成功與否,很大程度上取決于能否解決城市建設過程中 " 頭痛醫頭,腳痛醫腳 " 的難題。

      全域管控、避免碎片化推進,是萍鄉的經驗。試點之初,萍鄉在市區規劃了近 33 平方公里的海綿城市建設示范區,完成項目建設 160 多個,投資額近 65 億元。在此基礎上,萍鄉把試點范圍擴至全市域 3802 平方公里,將海綿城市建設要求納入建設工程 " 兩證一書 " 等行政審批之中,非試點區域所有新建、改建、擴建工程項目都要按照試點區域的建設標準和技術規范開展建設。

      今年 7 月,萍鄉遭遇有歷史記錄以來最大強降雨。面對遠遠超過設計標準的洪水,海綿調蓄設施最大限度的發揮了效力,大幅減少了內澇。

      不過,并不是所有城市都做到如此明顯的海綿效果。2018 年 30 個試點城市中仍有十多個城市出現不同程度的內澇。投入大量資金建設的海綿城市為何效果不佳?海綿城市建設失敗的言論一度泛起。

      業內專家表示,此類觀點過于片面和草率。在陳前虎看來,從目前的試點來看,到 2020 年,實現試點城市建成區 20% 以上面積降雨就地消納利用的目標 " 應該沒什么問題 ",而過去不少海綿城市建設進程比較慢的一個原因,是地方政府債務較高。

      陳虎介紹稱,海綿城市項目跟公路、橋梁等交通設施不一樣,盈利周期很長,在地方政府財力有限的情況下,PPP 模式和社會資本對海綿城市的跟進速度都比較慢。

      浙江省城鄉規劃設計研究院副總工程師趙萍指出,目前一些試點城市建設海綿城市的步伐還比較慢、效果還不明顯,這與各方對海綿城市的理解不一致、不到位有很大關系。

      " 不少人都認為海綿城市是勞民傷財的事情,但其實大家都是一知半解。" 根據趙萍的觀察,許多地方政府的建設、規劃、市政管理、監理等部門對海綿城市的理解還不夠,導致推進非常困難。她曾在浙江的一些地方開展海綿城市培訓,有不少城投公司的人反饋稱 " 肯定沒啥用場 "" 我們工期很緊,項目做不了海綿 "。

      一把手工程

      公眾和有關部門對海綿城市的理解偏差,讓海綿城市從業者也很煩惱。不過這個局面或將有所改善。

      住建部于 2018 年底批準為國標的《海綿城市建設評價標準》(以下簡稱《評價標準》 ) ,已于今年 8 月 1 日起施行。《評價標準》規定了海綿城市建設的技術路線與方法:應按照 " 源頭減排、過程控制、系統治理 " 理念系統謀劃,因地制宜、灰綠結合,采用 " 滲、滯、蓄、凈、用、排 " 等方法綜合施策。

      《評價標準》還明確了海綿城市建設效果要從項目建設與實施的有效性、能否實現海綿效應等方面進行評價。其中," 地下水埋深變化趨勢 "、" 城市熱島效應緩解 " 為考察內容,其他為考核內容。

      趙萍表示,《評價標準》的實施可以幫助海綿城市建設從基礎的定性階段,進入定量建設階段。但無論是評價標準還是具體的技術標準,都需要進一步完善,尤其是把 30 個試點城市過去的經驗和教訓總結出來。最近趙萍與業內專家討論發現,許多試點城市前期走過的一些彎路,后續其他城市還在走。

      趙萍認為,在早期的城市規劃中就應該把海綿城市的指標納入考核要求中,在項目的竣工環節也要照此驗收。" 如果把這兩端給管住了,那么新建項目會按海綿要求進行建設。" 否則,一些試點措施也只是在應付檢查,并不是真正發揮效用。

      陳前虎則認為,海綿城市建設是全生命周期的過程,從前期的規劃,到設計、施工、建設,再到后期運維管理,都需要制定標準。" 不能建好了沒人管,或者重建設、輕管理,不然建了也白建。" 但現實的情況是,有很多海綿設施建好卻無人管理,導致垃圾淤塞,海綿設施沒法發揮作用。

      在調研中陳前虎還發現,海綿城市建設經常受制于政府各部門之間的協同困難," 各自有一套標準,相互之間沒有協同 "。而且,因為地方政府財力有限,而海綿城市的投資周期較長,相應的投資進度也受到一定影響。

      要破解這些難題,往往需要地方政府一把手重視。" 如果說不是由市委書記或者市長一起來推動的話,海綿城市要想建成很困難。" 陳前虎說。

      來源:中國青年報 記者:王林 實習生:梅瀟予

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